El presupuesto tiene una periodicidad o recurrencia anual, cuya referencia en la mayoría de los países suele ser el año natural.
La confección del presupuesto es un proceso laborioso que en los países occidentales abarca, aproximadamente, un período de tres años. Conocido con el nombre de ciclo presupuestario, este proceso debe entenderse como el estudio de las cuatro fases por las que normalmente atraviesa la vida del documento presupuestario: preparación, discusión y aprobación, ejecución, intervención y control.
Preparación
Varía según los países, tiene una duración de seis meses, de abril a septiembre del año anterior al de su aplicación por lo general. En Europa, siguiendo la tradición latina, cada órgano o unidad dotado de capacidad de gasto elabora un anteproyecto de presupuesto, en el que consigna la cuantía del gasto que previsiblemente realizará.
Luego, cada uno de estos órganos remite su correspondiente anteproyecto al Ministerio de Hacienda para su posterior estudio y ajuste. Este organismo económico dialoga y discute con las diferentes unidades de gasto sus respectivos anteproyectos, con el propósito de ajustarlos a las cifras globales de gasto presupuestadas.
Esta primera fase concluye con la génesis de un proyecto de presupuesto.
En EEUU el presupuesto tiene tal importancia que el destinatario de los anteproyectos en vez de ser el ministerio de hacienda es el propio presidente del gobierno a través de una oficina gubernamental creada para esta finalidad que depende directamente de la presidencia, la oficina del presupuesto, conjuntamente con el consejo de asesores económicos del presidente y el tesoro, prepara las líneas con arreglo a las cuales discurrirá el presupuesto, discutiendo estas directrices con el presidente.
Ante estas dos posiciones F. Neumark (1961) recomendó en su día formar dentro del Gobierno una comisión o ponencia político-económica que determinase los grandes rasgos de la política financiera y crediticia que deberían seguirse en el año siguiente y cuyas decisiones deberían ser de obligado cumplimiento para el Ministerio de Hacienda al elaborar el proyecto final de presupuesto.
Discusión y aprobación
Del presupuesto es una función que compete al Parlamento Por lo general el proyecto de presupuesto se remite inicialmente a una comisión para su discusión, en cuyo seno, con frecuencia, se sugieren algunos cambios. El proyecto resultante es enviado posteriormente al Pleno del Congreso, donde durante un período entre el 1 de octubre y el 31 de diciembre, es discutido por los parlamentarios, atendiendo fundamentalmente a las grandes cifras. Fruto de esta discusión, el presupuesto puede resultar aprobado o rechazado.
Si ocurre esto último, es devuelto al Gobierno, que se enfrenta así a un evidente problema, ya que la vida financiera del Estado no puede quedar paralizada, si el 1 de enero del año de aplicación del presupuesto este no ha sido aprobado, el agente público puede optar por cualquiera de las tres soluciones siguientes:
a) Prorrogar el presupuesto del año anterior (a los centros gestores de gasto se les asignarán los mismos créditos que en el ejercicio anterior, el problema es que cualesquiera que sean los retoques dados al presupuesto, frena las posibilidades de expansión del gasto público).
b) Aprobar el presupuesto, mediante acuerdos, por doceavas partes.
c) Aprobar el gasto comprometido o gastos derivados de compromisos presupuestarios anteriores (sueldos de funcionarios públicos, pago de intereses de la deuda pública, etc.)
Suponiendo, no obstante, que el 31 de diciembre estuviese aprobado el presupuesto que entrara en vigor el 1 de enero del año siguiente, la fase que se abriría a continuación sería la de su ejecución.
Ejecución
Tras su aprobación, el presupuesto se convierte en un mandato de ejecución del Legislativo al Ejecutivo durante un período de un año: desde el 1 de enero al 31 de diciembre. Esta condición de mandato tal vez sea la causa de que la vida presupuestaria se desenvuelva en un ambiente de absoluta desconfianza.
Esos pasos de la vida presupuestaria se concretan en seis:
a) Propuesta y justificación del gasto. Realizada y formalizada en un documento justificativo, a cargo del órgano o departamento que deba realizarlo y que experimente la necesidad de gastar.
b) Ordenación del gasto. Se halla supeditada a su aprobación por la Intervención General de la Administración o, por delegación de esta, por el Ministerio correspondiente. El interventor ha de comprobar, antes de su aprobación, que el gasto propuesto se halla previsto en el presupuesto, por lo que se trata de un paso reservado a los ejecutivos de rango superior (ministro, subsecretario).
c) Intervención y aprobación del gasto. Alguien independiente, el interventor ha de comprobar que el gasto propuesto se halla previsto en el presupuesto. Esta tarea suele recaer en un delegado en cada Ministerio.
Con estos tres pasos finaliza la fase del gasto y comienza, a su vez, una nueva fase: el pago. El pago del gasto autorizado e intervenido se descompone en otras tres etapas:
d) Ordenación del pago, cuya aprobación incumbe a las oficinas liquidadoras del
Ministerio de Hacienda.
e) Realización del pago. El contable pagador realiza el pago al acreedor del Sector Público.
f) Contabilización del pago.
Todas estas etapas o pasos constituyen, como ya se ha referido, un trasunto de la desconfianza tradicional del Legislativo en el Ejecutivo.
Intervención y control
La intervención y control del presupuesto cumplen Dos finalidades fundamentales:
Una finalidad política, como es justificar el mandato dado por el Legislativo al Ejecutivo, y una finalidad económico-financiera, consistente en evitar despilfarros en la administración de los recursos.
El control puede ser de tres clases:
a) Control interno (o administrativo), llevado a cabo por la propia Administración
Pública para autocontrolar su gestión y que realizan dos organismos básicos dentro de la organización financiera:
- La Intervención General de la Administración del Estado
- La Inspección de los Servicios de Hacienda.
Con la actuación de éstos se va adquiriendo idea de cómo se cumple el mandato presupuestario y en qué sentido, si se producen desviaciones de él, se trata, por tanto, de un control de legalidad, financiero y contable.
b) Control externo (judicial o jurisdiccional), consiste en el control externo de la ejecución presupuestaria mediante una auditoría de tal proceso. Su realización le corresponde a un órgano independiente del Ejecutivo y dependiente del Parlamento, denominado Tribunal de Cuentas. La función fundamental de este órgano en el ámbito presupuestario consiste en informar al Parlamento sobre el grado de cumplimiento del mandato efectuado por legislativo (esto es, informar sobre si se ha producido alguna malversación de fondos públicos), atendiendo a la Cuenta General del Estado que elabora y le remite a tales efectos la Intervención General de la Administración del Estado. El informe ha de realizarse y elevarse en el plazo de un año, en concreto entre el 1 de enero y el 31 de diciembre del siguiente al de aplicación del presupuesto.
c) Control político (o parlamentario), que debe desempeñar el Parlamento. Una vez conocido el informe elevado por el Tribunal de Cuentas al Parlamento, pueden presentarse dos situaciones distintas:
- Que el Ejecutivo haya cumplido satisfactoriamente el mandato del Ejecutivo, una situación conocida con el término de Descargo del Ejecutivo.
- Que el Tribunal de Cuentas ponga reparos a la ejecución presupuestaria, en cuyo caso el Parlamento (Legislativo) puede exigir responsabilidades a quienes hayan incumplido su mandato.
