La crisis del interés por el control de la ejecución del presupuesto se plantea cuando el crecimiento de las intervenciones públicas, acentuado con el transcurso del tiempo, mostró el anacronismo de seguir contemplando al presupuesto como un programa al que se le atribuía el único propósito de limitar el mal necesario que era el gasto público.
El presupuesto debería abandonar su obsesión clásica por el control y convertirse en un instrumento decisivo al servicio de la eficiencia y eficacia en la dirección y administración de las funciones desempeñadas por el Estado. Para lograr este objetivo irían encaminadas, como actuaciones esenciales de política pública, las sucesivas reformas del presupuesto.
Reformas presupuestarias en las que cabe distinguir dos enfoques o líneas distintas:
a) Reformas orientadas hacia el logro de la eficiencia interna de la organización o eficiencia en la gestión de los recursos y servicios públicos sería el presupuesto de ejecución también denominado presupuesto por actividades o tareas, aunque en ella también se integrarían otros modelos o sistemas presupuestarios que, con el auxilio de las técnicas de gestión utilizadas por el sector privado, ponen el énfasis en la productividad de los servicios: en concreto, el presupuesto y dirección por objetivos MBO) y, en cierta medida, el presupuesto con base cero ZBB).
b) Las reformas orientadas hacia el logro de la eficiencia y eficacia externa, es decir, la eficacia en la solución de los problemas socioeconómicos mediante la planificación y el análisis de programas o métodos alternativos. A esta segunda tendencia obedecerían los denominados presupuestos por programas, en particular el Planning Programming and Budgeting System (P.P.B.S.) en Estados Unidos, el Output Budgeting (OB), el Public Expenditure Survey Conmittee System (PESCS) y el Program Analysis Review (PAR) en el Reino Unido, y la Rationalisation des Choix Budgetaires (RCB) en Francia5.
Tal y como se observa en este esquema, en el presupuesto administrativo, tradicional o de medios las cifras totales de gasto expresan el valor de adquisición de los recursos humanos (personal) y materiales asignados a los distintos conceptos de gasto u organismos públicos. A partir de esta cifra de inputs se inicia el proceso de producción que da origen a los servicios públicos destinados a la satisfacción de las necesidades sociales. El objetivo en esta fase es comprobar en qué medida esos servicios públicos se adaptan a las necesidades sociales, sabiendo que en el sector privado el ajuste se produce de manera automática en el mercado.
Siguiendo el proceso, es posible vislumbrar el grado de información facilitada por cada fórmula presupuestaria respecto a la eficacia en la utilización de los recursos.
Del citado esquema se desprende, en primer lugar, que el presupuesto clásico solo puede ofrecer una idea embrionaria sobre la forma en que se utilizan esos recursos.
Suministra información directa sobre el nivel de recursos materiales y humanos asignados o utilizados por cada departamento ministerial, lo que permite una primera valoración de las preferencias del gobierno por ciertos sectores o conceptos de gasto, pero sin poderse apreciar si su gestión ha sido adecuada o no.
No obstante, si los datos ofrecidos por el presupuesto tradicional se conjugan con otros datos estadísticos extrapresupuestarios, siempre podrán formularse indicadores o ratios que permitan la comparación con situaciones diferentes en el espacio o en el tiempo, de cómo se están utilizando los recursos. A partir, por ejemplo, del número de médicos existentes en un país y de su documento presupuestario clásico, podrán definirse indicadores como: los recursos asignados por cada médico en su sistema sanitario estatal, el número de médicos por cada diez mil habitantes, etc. Indicadores que, pese a todo, proporcionan solo una pobre información sobre el grado de eficacia con el que se emplean los recursos públicos.
Si centramos nuestra atención la en el propio proceso productivo, podremos constatar que los inputs iniciales se concretan en una serie de actividades o tareas públicas .Un presupuesto de ejecución, tareas o actividades respondería, en consecuencia, a cuestiones tales como cuánto, a qué coste y qué tipo de actividad o tarea se realiza con los inputs o recursos humanos y materiales, superando así con creces la capacidad de información del sistema presupuestario tradicional o por conceptos de gasto. Bajo esta nueva fórmula, el número de médicos por cada diez mil habitantes y los recursos asignados a cada médico serían sustituidos por indicadores como el número de análisis, número de radiografías, número de intervenciones quirúrgicas, etc. Indicadores estos que, a su vez, luego de relacionados con los recursos utilizados en el sistema sanitario, podrían formularse, asimismo, en términos de costes medios por análisis, por radiografía, por intervención quirúrgica, etc.
El presupuesto de ejecución, tareas o actividades guarda, por lo demás, una gran analogía con el presupuesto por objetivos MBO ya que ambos participan de un mismo enfoque, pese a que centran su atención en distintos aspectos del problema: el primero en las actividades o tareas a realizar, el segundo en el output final, resultados inmediatos o servicios públicos que esperan obtenerse. Por decirlo de otra forma, con el MBO no se trata de obtener ni de facilitar información sobre el aumento del número de actividades a realizar o sobre la disminución de los costes medios de cada una de ellas, sino de los productos finales, servicios públicos o resultados inmediatos del proceso productivo. Con un presupuesto por objetivos los indicadores relativos al coste o el número de análisis, radiografías o intervenciones quirúrgicas serían reemplazados por los resultados de las actividades desarrolladas por los médicos: la reducción de la tasa de mortalidad infantil, los días de hospitalización por paciente tratado o intervenido, etc.
Finalmente, la información que suministra un sistema presupuestario por programas del tipo del PPBS difiere sustancialmente de los anteriores, refiriéndose concretamente a la cuestión de si los productos o servicios públicos generados se ajustan o no a las necesidades de la sociedad. Ahora, en efecto, el objetivo no es tanto disminuir la tasa de mortalidad o el estado de salud y la cobertura sanitaria de la población en su conjunto.
Estos y otros indicadores similares permitirían, obviamente, evaluar la eficacia real del Sector Público en la utilización de los recursos públicos, y ayudaran a más largo plazo, al desarrollo y perfeccionamiento de los programas públicos. Cada uno de los presupuestos enunciados proporciona, en suma, información o respuestas a las cuestiones que se plantean en las distintas fases o etapas de la actividad desarrollada por el Sector Público.
