La necesidad de variar el acento del presupuesto desde el control de su ejecución fin que monopolizaba tanto el presupuesto como el proceso administrativo presupuestario hacia la eficacia con la que se desempeñaban las funciones públicas, se manifestó con toda claridad en los trabajos de la Commission on Economy and Efficiency nombrada por el presidente de los Estados Unidos, Taft, en 1910. Entre las propuestas de esta comisión cabe destacar la referida a la necesidad de elaborar una clasificación funcional de las actividades del Estado. Esta no suponía el abandono del viejo presupuesto administrativo obsesionado con el control si no que este nuevo presupuesto por funciones se añadía a aquél, pero no le sustituía. La principal utilidad de esta presentación por funciones del presupuesto consiste en informar con brevedad y claridad a los contribuyentes sobre los principales propósitos perseguidos por los programas de actuación pública, facilitando la comparación sobre el comportamiento del Sector Público en el espacio y en el tiempo. Esta información estimula a los ciudadanos para formar sus criterios personales sobre el comportamiento del Sector Público, permitiendo valorar los argumentos sobre su dimensión en relación con el sector privado y sobre la dirección de los gastos públicos. Se explica así que tal clasificación por funciones sea denominada por muchos tratadistas como la clasificación del ciudadano.
Al ser, un propósito importante de la clasificación por funciones el permitir comparaciones en el espacio y en el tiempo, se comprende el interés de disponer de un criterio normalizado que pueda aplicarse con generalidad. A este propósito de normalización obedecen, entre otros, los proyectos de las Naciones Unidas, recogidos en su Manual para la Clasificación de las Transacciones del Gobierno, según su carácter y su función, así como el Sistema de Cuentas Nacionales [Sistema Europeo de Cuentas (SEC)] de la CEE, portador de cuatro categorías funcionales generales normalizadas del gasto, cada una de las cuales comprende, a su vez, cinco subfunciones. Cuatro funciones generales, como son:
- Los servicios generales, incluyen los gastos de administración general, defensa nacional, justicia y policía.
- Los servicios comunitarios, incluyen, entre otros, los gastos realizados por las administraciones públicas en infraestructuras, abastecimiento de aguas, saneamiento, etc.
- Los servicios sociales, o gastos que afectan a la distribución de la renta, tales como el grueso de los gastos de la Seguridad Social, educación, sanidad, etc.
- Los servicios económicos, que implican intervenciones directas de las administraciones públicas en los sectores productivos. Con todo, la presentación por funciones del presupuesto solo permite formarse un tosco criterio para juzgar la eficacia de los programas de gasto, ya que, su estructura básica continúa siendo la administrativa y el proceso de elaboración, aprobación y ejecución presupuestarias atiende al fin de control de este presupuesto administrativo.
En realidad, la presentación por funciones, cuando rige un presupuesto administrativo, se efectúa una vez que el presupuesto se ha elaborado, mediante un código de conversión en el que se relacionan los gastos por unidades administrativas y su correspondencia con la clasificación por funciones que se ha elegido. Esta clasificación por funciones a posteriori, es decir, preparada después de haberse determinado las cifras presupuestarias, hace que el criterio de clasificación no decida ni el proceso ni el documento presupuestario básico, que siguen siendo los típicos del presupuesto administrativo o tradicional, que, como ya se ha señalado, informa sobre cómo gasta el Sector Público y en qué lo hace. En el presupuesto administrativo o tradicional, los gastos se clasifican de acuerdo con un criterio administrativo u orgánico, mostrándose la distribución de competencias de gasto por órganos gestores del Sector Público. En España, la clasificación orgánica contenida en los Presupuestos Generales del Estado distribuye las dotaciones de los programas de gastos (divididos en secciones y servicios) y los recursos consignados en los estados de ingresos por centros gestores, agrupados en subsectores tales como: Estado, Organismos Autónomos, Seguridad Social, Organismos Públicos, Sociedades Mercantiles Estatales, Fundaciones Estatales, Entidades Públicas Empresariales y Otros Organismos de Derecho Público.
En la actualidad, esta clasificación se acompaña de otras, entre las que cabe destacar dos: la clasificación que presenta los gastos y los ingresos agrupados en capítulos que pueden integrarse en la contabilidad nacional y que permite por tanto analizar el impacto de la actividad pública sobre la actividad económica nacional, y la clasificación funcional y de programas, que informa sobre la cuantía de recursos destinada a los principales propósitos u objetivos perseguidos por el Sector Público.
Los Presupuestos Generales del Estado ofrecen, a su vez, dos tipos de clasificaciones funcionales: por políticas de gasto y por grupos funcionales. La clasificación por políticas informa sobre el destino del gasto con arreglo a siete grandes áreas de actuación del Sector Público: Administración General, Gasto Social, Actividad Productiva e Inversora, Transferencias a otras Administraciones Públicas, Otras Políticas, Deuda Pública y Fondo de Contingencia. Con la misma finalidad que la anterior, aunque desagregada en funciones, subfunciones y programas, la clasificación por grupos funcionales engloba los siguientes grupos:
01. Servicios públicos generales
02. Defensa
03. Orden público y seguridad
04. Asuntos económicos
05. Protección medioambiental
06. Vivienda y servicios comunitarios
07. Sanidad
08. Servicios recreativos, culturales y religiosos
09. Enseñanza
10. Protección social
